por Ildo Ademir Faccio
Apesar do modelo orçamentário brasileiro já vigorar a décadas, é preciso atualizá-lo ao momento histórico que vivemos, pois, com o passar do tempo, as práticas da execução foram se aperfeiçoando, assim como a comunicação com a sociedade, por isso, entendimentos que já pareciam sedimentados, quando aprofundamos os estudos, verifica-se que estão ultrapassados e necessitam ser atualizados.
A Lei Orçamentária Anual é o mais importante instrumento legal disposição dos Gestores Públicos, é ela quem dará o suporte necessário para implementar as políticas públicas e torna-las realidade, dar as respostas corretas a sociedade é uma obrigação de cada Gestor, por isso, é importante mante-se atento às inovações, para alcançar os melhores resultados.
Diante destas constatações, elencamos algumas situações que devem ser observadas nas peças orçamentárias elaboradas anualmente pelo Poder Executivo.
Estrutura Funcional
O primeiro passo a ser dado na elaboração da proposta orçamentária é a observação dos princípios, especialmente o da unidade orçamentária, que nada mais é que identificar todos os órgãos da Administração que serão contemplados na peça orçamentária, separando-os em administração direta e indireta, e conhecer todas as suas unidades orçamentária, as quais serão as verdadeiras responsáveis pela execução dos programas de governo, objetivando com isso, certificar-se que nada fique de fora, por isso destacamos como a primeira ação a ser observada pela equipe de planejamento.
Estrutura da Lei
A Lei Orçamentária deverá ser estruturada de modo que possibilite demonstrar com clareza a alocação dos recursos no orçamento, separando-o em orçamento da seguridade social, orçamento fiscal e orçamento de investimento.
O orçamento da seguridade social é aquele que contempla todos os gastos com previdência, assistência social e saúde. Vale destacar que embora pareça que tais despesas estariam apenas nestas respectivas pastas, o gasto com previdência é encontrado em todas as demais, e devem ser alocado neste orçamento, e ainda, qualquer outro investimento que se relacione com as áreas da saúde ou assistência, ainda que executados por outras pastas, também devem ser demonstrados no orçamento da seguridade social.
O orçamento fiscal é aquele que abarca todos os demais recursos da administração direta e indireta dependente, destacando-se as autarquias, fundações públicas e empresas públicas, podemos dizer que este é o orçamento ordinário, aquele que deve atender o funcionamento da máquina pública, em todos os seus níveis, para melhor elucidar, excluído os recursos alocados no orçamento da seguridade social, todo o resto faz parte do orçamento fiscal.
O orçamento de investimento deve ser visto de forma separada, pois somente fará parte da estrutura orçamentária daqueles que possuírem Empresas Públicas Independentes, e na Lei Orçamentária Anual deverá constar tão somente os valores destinados aos investimentos, os demais recursos não devem configurar no orçamento público.
Classificação Funcional – matricialidade
A portaria 42/99, do O MINISTERIO DE ESTADO DO ORÇAMENTO E GESTÃO, estabeleceu as funções e subfunções de governo, o que chamamos de funcional programática, obrigatória para todos os entes da federação, e o que destacamos neste ponto é que as subfunções podem ser combinadas com funções diferentes daquelas que foram vinculadas, isso permite uma maior flexibilidade na alocação de recursos, objetivando dar maior transparência aos gastos públicos.
Por esta razão, importante destacar que, para se apurar o montante de recursos alocados em uma determinada função de governo, dentro da melhor técnica, esta deverá vir do somatória das subfunções a ela vinculadas, pois, uma vez que é permitida a alternância entre funções e subfunções, a de ser consideradas, na apuração dos gastos ou investimento, também as subfunção alocada nas diferentes funções, por exemplo, quando aloca-se recursos em uma subfunção vinculada a saúde, porém, dentro da função educação, para atender determinado programa da saúde na rede de ensino, esta deverá ser considerada como investimento em saúde e não como educação.
Diante desta constatação, a equipe responsável pela elaboração da LOA, deverá conhecer a lógica do sistema orçamentário e como foi projetado o sistema de informática utilizado pelo órgão, para saber se atende o princípio da matricialidade, ou seja, se está buscando a informação das funções através do somatório das subfunções a ela vinculadas, ou se está simplesmente somando o valor alocado na função, isso faz diferença na apuração correta do montante de recursos alocados em cada função de governo, objetivando com isso comunicar corretamente os gastos públicos à sociedade.
Fontes de Recursos: o processo de vinculação entre a origem e a aplicação
As fontes de recursos foram instituídas pelo Tesouro Nacional e posteriormente adequadas a realidade de cada Estado pelos Tribunais de Contas, objetivando com isso, atender a previsão estabelecida na Lei de Responsabilidade Fiscal, que determinou a rastreabilidade das receitas vinculadas, as quais devem estar relacionadas com a origem e a destinação dos recursos e tem por finalidade garantir sua aplicação a um objetivo específico.
Neste ponto, importante destacar que a classificação das fontes de recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado e destinados a atender despesas de Despesas de Capital, devem ser classificadas como Receitas de Capital.
Esta classificação é importante para não induzir o Gestor a erro, uma vez que, se aqueles recursos fossem classificado como receitas correntes, e utilizados como despesas de capital, interferiria na apuração da RCL e por consequência na apuração de diversos índices, como exemplo, gastos com pessoal, endividamento público, entre outros, por esta razão, a orientação é que essas receitas, destinadas a investimentos de capital, sejam classificadas como receitas de capital, sob pena de se criar uma falsa RCL.
Apuração da receita e despesa
Para a correta elaboração da peça orçamentária, primeiro deve-se estimar a receita e depois projetar a despesa, destacando-se aquelas que possuem vinculação, para possibilitar a projeção correta das despesas, de acordo com os limites estabelecidos pela legislação.
Na elaboração da receita orçamentária, importante destacar a previsão estabelecia no artigo 12 da LRF, pois, para a correta apuração, é preciso considerar a variação da inflação, o crescimento econômico, bem como qualquer outro fator relevante, acompanhado do demonstrativo da receita realizada nos últimos três exercícios além de projetar para os dois subsequentes e demonstrar qual foi a metodologia utilizada na estimativa. A legislação prevê ainda que o poder executivo deve colocar à disposição dos demais poderes e do ministério público, com no mínimo trinta dias de antecedência, o estudo que apurou a estimativa das receitas, bem como a receita corrente líquida, para que possam projetar seus gastos para o exercício subsequente.
Quanto a fixação da despesa, em primeiro lugar deve-se apurar aquelas que possuem vinculações constitucionais obrigatórias, que são os gastos com educação e saúde, e outras legais, que são aquelas vinculadas a convênios, transferidos por outros entes para aplicação específica.
O gasto com pessoal é outro item importante a ser observado na elaboração da LOA, uma vez que não poderá superar os limites da receita corrente líquida, estabelecidos no artigo 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
A regra de ouro é outro fator que deve ser observado na elaboração da LOA, ou seja, as despesas de capital não poderão ser inferiores às receitas de capital, ressalvada a hipótese prevista no art. 167, III, da Constituição Federal, onde o poder legislativo poderá autorizar, desde que tenha finalidade específica, também as receitas previstas com alienações de bens devem ser destinadas para novos investimentos, conforme determina o artigo 44 da LRF.
Superávit primário e nominal
Apesar da apuração do superávit primário e nominal não ser obrigatório na elabora da LOA é importante apurá-lo, para conhecer a real situação do endividamento do Ente, uma vez que será necessária sua apresentação se existir a intensão de buscar operações de crédito junto a instituições financeiras, e principalmente, para dar a devida transparência ao cidadão.
Operações intraorçamentária
As operações intraorçamentária, que são aquelas realizadas dentro do mesmo nível de governo, quando um órgão presta serviço para outro, é importante conhece-las e segrega-las das demais para a correta apuração do resultado, pois, tais receitas e despesas devem ser anuladas na consolidação, por isso possuem classificada específica, na receitas iniciam-se com o código 7 para receitas correntes e 8 para receitas de capital e na despesa a modalidade de aplicação será identificada com o código 91, conforme estabelece a Portaria Interministerial 163/2001 e o MCASP do STN.
Considerações Finais
O modelo de Lei Orçamentária Anual, embora tenha sido disciplinada através da Lei 4.320/64, nos últimos anos tem sofrido atualizações, seja através da Constituição Federal, Lei de Responsabilidade Fiscal ou regulamentos do Tesouro Nacional, o que de fato se fez necessário diante da evolução social e mudanças culturais, e ainda, pela modernização dos órgãos de controle e sociedade organizada, por isso, estar sempre atentos a essas mudanças é de extrema importância para aqueles que de uma forma ou outra operam com planejamento e orçamento público.
Por último, não podemos deixar de destacar a obrigação imposta pelo artigo 48 da LRF, que são as audiências públicas, obrigatórias na fase da elaboração e aprovação, através das quais, se possibilita a participação popular e os Gestores o acatamento do clamor social, podendo adequar a proposta de forma mais assertiva, havendo viabilidade econômica.
Ildo Ademir Faccio – Contador, Bacharel em Direito, Especialista em Direito do Estado, Controladoria e Contabilidade Pública. Sócio da empresa ATAME Assessoria, Consultoria e Cursos.